■政府行政管理“手臂长”，导致群众自治组织“肩膀软”

　　■政府不再大包大揽，群众的事儿自己说了算也愿意干

　　■政府向自治组织购买服务，协议书确保“放手不撒手”

　　11月22日，星期天。江苏省太仓市市政府副秘书长、法制办主任顾潇军在办公室来回踱步，为起草一份通知字斟句酌。

　　“要把这事与年度工作考评挂钩。”顾潇军在通知中如是强调，是催促县政府各局委办上报延伸至基层村（居）委会的工作清单。今年10月，县政府发出通知，都快两个月了，列出清单的单位只有四成。

　　“厘清‘权力清单’与‘权利清单’很关键，这是市政府2009年的重点工作之一。”顾潇军介绍，连续三届被评为“全国村民自治模范市”的太仓市，率全国之先，于2008年11月开始了“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的课题研究和实践探索。目前，这一探索已进入政府进一步“放手还权”的核心区。

　　村（居）委难以承受之重

　　上面千条线，基层一根针，各种检查、评比、考核，应接不暇，哪个“婆婆”都得罪不起

　　“我们还在探索。”近日记者在太仓采访，无论是官员还是百姓，都不愿多讲成效，说得更多的，是为什么要做这样的探索。市依法治市办公室副主任葛为平，讲了自己碰到的一件事：3年前，他在一个村驻点帮扶，村里要迎接市政府一个部门检查，村主任跑来请示葛为平：要不要挂横幅写标语？写什么标语？

　　“一个标语就得请示，可见基层群众自治组织的依赖性，折射的是行政‘婆婆’的过多干预。”葛为平坦言，长期以来，把村（居）委会当成政府下级行政组织的思维还存在，有的政府部门喜欢“一竿子插到底”，久而久之，一些基层群众自治组织习惯了跟着政府部门转。

　　“上面千条线，基层一根针，各种检查、评比、考核，应接不暇，哪个‘婆婆’也得罪不起。”王义平是太仓市城厢镇电站村党支部书记，当过村委会主任。他用曾经的烦恼，说明“衔接互动”的必要。他说，村委会成员也知道自己是群众选举的，该多为群众服务，可上头布置的工作总也干不完，哪有时间和精力去做群众工作。据市民政局2007年调查，政府下派到社区的工作任务，记录在案的一年就有72项，还有数不清的临时性任务。

　　“大学生村官搞台账，台账叠高有一丈。”太仓市民政局局长王大明，对基层群众自治格外关注。他列举了一些令人啼笑皆非的现象。现在很多政府部门把手伸到基层群众自治组织，部署工作时都喜欢强调：由专人负责、有专门办公场所、各种制度要上墙。可村（居）委会就那么多人，也就那么多房间和墙壁，怎么办？他们只好想办法，门牌换成插卡式，墙上安装电子屏，哪个部门来检查，就换成哪个部门需要的哪一套。

　　“有的政府部门还权不甘心，放权不放心”、“行政官员变指导为领导”、“自治组织变协助为义务”……诚如王大明所言，这些影响政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的问题，在全国并不少见。

　　核心是“放手还权”

　　政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村（居）委会

　　2008年11月4日，《村民委员会组织法》颁布实施10周年纪念日，国务院法制办、国家民政部有关领导和一批专家学者，聚首太仓，对太仓已有的“衔接互动”机制进行全面总结梳理，尔后重新勾勒“衔接互动”路径图。

　　“衔接互动”的新举措，在太仓相继推出，核心是政府“放手还权”。

　　今年5月12日，太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》提出，“凡属村（居）自治性的管理工作，放手村（居）委会自主管理”、“政府部门行政职责范围的工作任务，不得随意下达到村（居）委会”。今年8月，市政府准备出台加强农村集体资产管理意见，起草部门在文件草案中没有把村委会列为监管主体，市政府常务会议在讨论中，本着“还权于民”的思想，明确了村委会对村级集体资产的监督主体地位。

　　“过去是重管理，现在是重服务。”城厢镇党委书记高扬尝到了“放手还权”的甜头：以前大包大揽，政府出钱出力，往往还不讨好。现在有什么事，村（居）委会自己决定，政府提供服务。这一转变，在群众那里，就把“要我干”变为“我要干”。在该镇新毛管理区东林村，生态园建设要动迁510户人家，所谓的“钉子户”就1户，后来还是乡亲们给做通了工作。究其“秘诀”，高扬说：把决定权还给了群众。

　　“要让基层群众自治组织的自主管理权真正落到实处，还需要政府进一步放手还权。”江苏省政府法制办主任孙如林表示，在江苏省政府和苏州市政府法制部门的指导下，太仓市政府力推在年底前厘出两个清单：一个是政府部门延伸到基层群众自治组织的“权力清单”，一个是较为明细的村（居）委会 “权利清单”。届时，双方都有本明白账，还便于监督，从而治根本、管长远。

　　委托服务“放手不撒手”

　　“费随事转、权随责走”，在平等协商的基础上购买服务

　　政府放手了，政府的民生工作如何顺利在基层落地生根？

　　“政府要善于政策引导。”葛为平举例说，以前农村安装治安视频监控系统，政府贴钱不少，还落得一身埋怨。现在决定权交给村里，政府以补贴方式引导。这样一来，政府花同样的钱，效果却大不一样。以双凤镇为例，9个村已有6个安装完毕，另3个村正在安装。葛为平感叹：速度之快，以前想都不敢想。放手不撒手，太仓还另辟蹊径，闯出了一条政府购买服务的探索之路。政府各部门着手清理并废止与基层群众自治组织签订的行政责任书，按照“费随事转、权随责走”的原则，在平等协商的基础上，改签委托管理和购买服务协议书。今年5月10日，太仓市卫生局与市城厢镇社区卫生服务中心签订《政府购买服务协议书》。根据协议，双方明确了卫生服务的项目内容、工作要求和任务目标，以及经费支付等一系列事项。

　　6月18日，太仓市社区劳动保障管理中心与沙溪岳星村委会签订《委托管理（服务）协议书》，明确在村里建立劳动保障服务站，其办公设施、业务经费、人员经费全部由管理中心承担。

　　随着政府购买服务的实施，过去常见的政府无偿占用基层自治组织人力、物力、财力的现象，在太仓正在减少。顾潇军介绍，太仓市正在酝酿镇政府年度“一揽子契约服务”的运作机制，初步考虑由各镇政府年初列出一年内需要基层群众自治组织协助的事项，以年度“一揽子”契约形式，将责、权、利“打包”落实到基层自治组织。通过政府与基层群众自治组织的协调运作，基层群众自治组织承接政府民生工作的能力，不但不会减弱，反而会不断增强。

　　探索仍在继续也更艰巨

　　希望政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，在法律法规上给予固化和细化

　　太仓探索“衔接互动”，遭遇了这样一个怪圈。大家都说探索意义重大，可一旦要动自己的“奶酪”，还是有人心不甘、情不愿。表现较为典型的是政府“权力清单”与基层群众自治组织的“权利清单”工作进展不理想。

　　为什么厘清权力这么难？据了解，3年前该市民政局就曾出台文件，要求延伸到基层群众自治组织的工作实行“准入制”，要经过民政局审核把关。可至今没有哪一个部门提出过审核申请，工作却一股脑地往基层群众自治组织推。一位政府工作人员分析个中原因：部门利益是关键！工作经费大多由市财政拨付给局委办，而局委办把工作交给基层群众自治组织干，往往只象征性地给点费用，大部分钱被“节省”下来。

　　政府购买服务，中央有关文件说了不少，但究竟哪些工作该政府购买，哪些该基层自治组织自主解决，其“界限”在哪？相关法律法规和文件没有明确规定。对此，太仓的探索者迫切希望，政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动，能在法律法规上给予固化和细化。

　　“方向对头，困难越大，说明探索的价值越大。”采访结束时，太仓市政府有关负责人向记者表示，探索难免出现这样或那样的问题，但市委市政府决心已定：竭力往前推！

　　太仓的探索，值得期待。

　　□ 延伸阅读

　　要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。

　　——摘自党的十七大报告

　　建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。市县政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。

　　——摘自《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》