加大残疾人社会救助力度 兜住民生保障安全网
[摘 要] 从残疾人社会救助工作实际出发，介绍残疾人社会救助工作的基本情况，分析残疾人社会救助工作目前面临的突出困难和问题，从残疾人社会救助政策规划制定的角度提出八项确实可行的对策建议。
我国有8500万残疾人，其中1230万农村残疾人生活在贫困线以下，260万城镇残疾人生活还十分困难，城乡残疾人家庭人均收入只相当于社会平均水平的一半且差距还在拉大。残疾人尤其是重度残疾、一户多残、老残一体等特殊困难群体由于功能所限和环境障碍影响，无法实现独立生活和工作，现阶段社会救助可能是他们获得生存保障的基本或唯一来源。
《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发[2015]7号）（以下简称《小康意见》）也明确要求“做好基本民生保障，是解决残疾人基本生活困难，加快残疾人小康进程的必要基础”，同时强调，“加大残疾人社会救助力度”。加强残疾人社会救助、保障和改善残疾人民生，是深入贯彻党的十八大精神，全面深化改革的重要举措。
各级政府在不断完善社会救助体系过程中，应该对残疾人社会救助给予重点关注、专项推进，补短板、扫盲区，构建困难残疾人求助有门、生存无忧、受助及时的民生保障安全网。
一、残疾人社会救助的基本情况
各级政府始终重视残疾人社会救助工作，对残疾人困难群众予以优先照顾，对重度残疾、一户多残、老残一体等家庭予以重点救助，并不断提高救助标准，残疾人社会救助状况不断改善。
一是困难残疾人获得低保和供养的水平保持稳定。《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发[2012]45号）中规定，“对最低生活保障家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点救助对象，要采取多种措施提高其救助水平”，《小康意见》也明确，对符合城乡最低生活保障条件的残疾人家庭应保尽保，靠家庭供养的成年重度残疾人单独立户的，按规定纳入最低生活保障范围。对纳入特困人员供养范围的残疾人，逐步改善供养条件。根据《2014年中国残疾人事业发展统计公报》统计，截至2014年，城镇261.5万和农村844.1万残疾人纳入最低生活保障范围，城镇集中供养残疾人和农村五保供养残疾人分别达到11.2万和66.2万，257.7万城乡残疾人得到了其他的临时性救济救助。“十二五”以来，城乡残疾人享受最低生活保障和各种供养、救助救济的人数和比例基本上趋于平稳。多地政府对低保残疾人按当地最低生活标准上浮20%至30%计发最低生活保障金，并将最低生活保障制度向低收入残疾人家庭延伸，北京、河北、辽宁、山东、河南、安徽、四川、湖北等地方取消单独立户的限制或特准单独立户，将依靠父母供养的成年重度残疾人个人纳入最低生活保障范围，有效保障了城乡困难残疾人的基本生活。
二是残疾儿童获得教育救助的机会不断增加。《特殊教育提升计划（2014-2016年）》（国办发[2015]1号）和《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国办发[2015]7号）都明确规定，要在特殊教育学校普遍尽快开展学前教育，对残疾儿童接受普惠性学前教育给予资助，切实解决未入学适龄残疾儿童少年义务教育问题，积极推进高中阶段残疾人免费教育，对符合学生资助政策的残疾学生和残疾人子女优先予以资助；建立完善残疾学生特殊学习用品、教育训练、交通费等补助政策等。随着有关政策的逐步落实，残疾人教育状况包括教育救助的状况正在不断得到改善，“十二五”以来，中央财政通过专项彩票公益金助学项目资助了42556名残疾儿童接受教育，各地接受各种残疾儿童学前康复教育助学项目资助的人数达到17453人；《2014年中国残疾人发展报告》显示，2013年度，全国6～14岁残疾儿童接受义务教育的比例为72.7%，比上年度提高0.8个百分点。2007年以来，随着义务教育阶段“两免一补”等教育救助政策逐步加强并全面施行，残疾儿童接受义务教育的比例呈现上升的趋势。
三是贫困残疾人家庭住房救助初见成效。《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发[2008]7号）提出“加快实施农村贫困残疾人家庭危房改造项目，城市廉租房政策和农村危房改造计划优先照顾贫困残疾人家庭”。2010年以来，中国残联会同住建部等有关部门相继印发《关于优先解决城乡低收入残疾人家庭住房困难的通知》、《关于优先支持农村贫困残疾人家庭危房改造的通知》、《关于创新农村残疾人扶贫开发工作的实施意见》等系列文件，明确提出优先加快解决城乡贫困残疾人家庭危房改造、对特困地区、特困农户在补助标准上予以倾斜照顾等一系列举措。2013年度，城镇残疾人家庭人均住房面积为18.9平方米，比上年度的18.5平方米增加0.4平方米；农村残疾人家庭人均住房面积为23.9平方米，比上年度的22.6平方米增加1.3平方米。“十二五”以来，农村贫困残疾人危房改造项目帮助了43.8万户贫困残疾人家庭进行危房改造，受益贫困残疾人52.0万；2014年以后，农村残疾人危房改造原则上全部纳入国家农村危房改造工作，贫困残疾人被确定为农村危房改造优先实施的重点对象之一。
四是城镇残疾人就业援助不断加强。2008年《就业促进法》第52条规定，各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定（各地在就业困难人员认定的实践工作中普遍将残疾人纳入其中）。随后，国务院批转《促进就业规划(2011—2015年)》强调：各级政府开发的公益性岗位优先安排残疾人。《精神卫生法》规定“县级以上地方人民政府及其有关部门应当采取有效措施，扶持有劳动能力的精神障碍患者从事力所能及的劳动，并为已经康复的人员提供就业服务。国家对安排精神障碍患者就业的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地等方面给予扶持”。近期出台的《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发[2015]23号）规定要推进残疾人辅助性就业和灵活就业。加大对困难人员就业援助力度，确保零就业家庭、最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。为落实有关法律法规和政策要求，各地出台了一系列帮助残疾人就业的制度规定，例如天津市规定就业困难的残疾人从事个体就业、灵活就业的，给予基本养老保险、基本医疗保险、社会工伤保险和失业保险补贴，其中基本养老保险费按当年城镇个体工商户基本养老保险缴费基数最低标准缴费金额的75%给予补贴；甘肃、西藏、广州明确要求各地开发的公益性岗位要有30%优先安排残疾人就业，陕西、内蒙古、宁夏、湖南、山东、四川明确公益性岗位要有10%安排符合条件的残疾人就业。
五是城乡特困残疾人基本纳入医疗救助范围。2009年，《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发[2009]81号）中提出，逐步将其他经济困难家庭人员纳入医疗救助范围。其他经济困难家庭人员主要包括低收入家庭重病患者以及当地政府规定的其他特殊困难人员。2014年《社会救助暂行办法》明确，城乡医疗救助制度的对象是城乡居民最低生活保障家庭成员、特困供养人员以及经县级以上人民政府认定的其他特殊困难人员。残疾人尤其是重度残疾人普遍家庭经济困难，并且由于身体功能的障碍，健康状况普遍较健全人更差，更易患大病、重病，一直是城乡医疗救助制度的重要对象。因此，在国务院办公厅近期转发的民政部等5部委《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》（国办发[2015]30号）中规定，要逐步将低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人和重病患者等困难群众以及县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员纳入救助范围。在各类医疗救助对象中，要重点加大对重病、重残儿童的救助力度。目前一些地方在执行政策过程中，已经将城乡重度（一、二级）残疾人员单列为特殊困难人群，享受医疗救助。资助残疾人参保参合是医疗救助的重要内容，2014年医疗救助资金资助参保参合支出达到48.4亿元，占总支出的20%，2013年全国有21个省份将城乡残疾人低保对象和残疾人五保供养对象全部纳入医疗救助资助参保参合范围。
此外，为减轻贫困精神病患者医疗康复费用负担，中央财政从“十五”开始通过国家彩票公益金项目对重症贫困精神病患者进行医疗救助，在国家项目的带动下，各级残联积极争取资金，不断扩大救助面，据统计，2014年全国共有49.2万贫困精神病患者得到了医疗救助，“十二五”以来项目共救助贫困精神病患者176万人。
二、当前残疾人社会救助存在的突出问题
《社会救助暂行办法》确定了“8+1”的社会救助格局，明确了当前和今后一个时期社会救助的范围和内容，强调只要符合救助条件的困难群众都能应得到救助，不考虑人群差异。这样的政策导向某种意义上弱化了针对特殊困难群体的特别救助和分类救助，虽然最低生活保障及部分专项救助在实施过程中会考虑对残疾人有所倾斜，但这些倾斜是一种不确定且极度分散的状态，保障力度并不稳定。近年来，20多个省份根据工作实际情况自发建立了独立于低保之外的困难残疾人生活补贴制度或重度残疾人护理补贴制度（简称为“两项补贴”），大部分的补贴标准在每人每月40-100元之间，标准与当地最低生活保障水平相当。两项补贴制度被广泛、自发的提出从一个侧面体现出当前社会救助体系下的一般性生活救助没能够兜住部分特殊困难残疾人民生的底线。在现阶段，针对特定人群的分类救助尤其是分类施保的原则体现得仍不够明显。目前，残疾人社会救助工作比较突出的困难体现在以下几个方面：
一是低保户及低保边缘户残疾人生活仍十分困难。由于残疾带来的身心障碍，残疾人的生活面临许多困难和问题，普遍存在参与生产劳动能力差、就业率低、生活来源不稳定、刚性支出大等突出困难，大多靠家庭及亲属供养，长期处于贫困状态。特别是贫困残疾人及重度残疾人对家庭和社会的依赖程度更大。《2014年中国残疾人发展报告》显示，2013年度，残疾人家庭人均可支配收入为10541.1元，仅为全国居民家庭人均可支配收入的56.7%。与此同时，城镇残疾人家庭人均医疗保健支出是1789.4元，是全国城镇居民家庭人均医疗保健支出的1.6倍，农村则是1.7倍。城镇残疾人家庭人均医疗保健支出占全部消费支出的比重是18.5%，比全国平均水平高出12.3个百分点。收入低、支出大的“剪刀差”导致残疾人基本生活困难，在目前低保政策仅以家庭人均收入单方面计算为依据的情况下，亟需对最低生活保障线以下及低收入城乡残疾人采取特别扶助措施，补上他们因为残疾而发生的额外支出，兜住他们的民生底线。
二是依靠家庭供养的成年重度残疾人单独纳入低保仍面临较大障碍。由于住房、户籍等方面原因，绝大多数无业、无收入、依靠家庭供养的残疾人，特别是需要长期看护和照料的智力、精神和重度肢体残疾人，在成年之后应当单独立户却因为离不开家庭照料或者名下没有住房而无法单独立户，这个技术性原因而非政策性障碍，导致这部分完全没有收入、长期需要照料支出的特别困难群体不能纳入本应成为最后一道民生防线的最低生活保障范围。
三是残疾人尤其是重度残疾人医疗救助标准亟待提高。2013年，全国城乡医疗救助共筹集资金218亿元，以当年的城乡低保、农村五保人数为基数，人均筹资水平为273元。2014年支出医疗救助资金252.6亿元，住院救助、门诊救助、资助参保参合水平分别为人次均1628元、186元、72元。由于这个筹集水平还较低，支出水平却较高，在救助时，一般都设立了起付线和封顶线。比如，重庆市某区对临时医疗救助规定：对城乡重度残疾人员、城镇低收入老年人以及其他低收入人员，其患病住院医疗费用经城乡居民合作医疗保险或城镇职工医疗保险按规定报销后，自付医疗费用一次性超过2000元的，超过部分按40%的比例给予救助，全年累计救助封顶线为3000元。这样的救助水平在残疾人患重大疾病时，也只能是杯水车薪。2013年度城镇52.5%、农村59.7%的残疾人家庭有医疗救助需求。2007年以来年度持续监测显示，医疗救助需求始终是城乡残疾人家庭最迫切的需求。
四是农村残疾人的住房困难仍然十分突出。目前全国农村仍有超过百万数的残疾人家庭没有住房或生活在危房中。从实际调研走访过程中反映出，残疾人家庭中特别是经济特别困难的残疾人家庭，居住在茅草房、破旧窑洞祠堂、临时搭建住所以及人畜同居等情况还不少。在基本实现了“不愁吃、不愁穿”目标之后，当前住房困难仍旧是改善农村残疾人家庭基本生活状况的头等大事，更是促进广大贫困残疾人加快脱贫进程的最大瓶颈。各地在贯彻落实住建部有关农村危房改造工作中，对于残疾人危房改造工作优先推进的要求，除少数几个省份外，大部分省未提出明确的指标要求；针对经济特别困难的残疾人危房改造户在补助资金方面还没有采取特殊的政策措施给予保障；在实施农村危房改造工作中，部分地方仍采取先建后补、以奖代补等工作方式，致使一些贫困残疾人家庭将难以得到危改的普惠政策，甚至是不得不放弃危房改造的机会。
五是重度精神残疾人生存状况堪忧。根据卫生计生委统计，截至2014年初，全国登记在册的重性精神障碍患者有379万。根据残疾人人口数据库的统计，目前已经评残并持证的重度精神残疾人有121万。对于这个群体而言，持续的服药和照料是他们正常生活的必须条件，虽然重性精神病纳入了新农合和城镇居民医保大病统筹范围，但各地城镇居民医疗保险对精神病日常服药的报销比例普遍在50%—70%左右，新农合的政策报销比例普遍在30%—60%左右，起付线高、实际报销比例低、报销药品种类少的情况普遍存在。以服用二代抗精神病药物中最廉价的国产利培酮为例，按照平均治疗剂量计算，一年服药费用为2263元，报销之后仍有1000元左右需要自付。另据卫生计生委2013年重性精神病患者治疗费用抽样调查数据，精神障碍患者住院平均需要自付3744.2元，自付比例达37.9%，近4000元的自付费用使原本贫困的家庭更加困难，原本不算贫困的成为支出型贫困家庭，有的不得不放弃服药和持续治疗。此外，部分地方的供养机构由于经费有限、护理人员不足，但同时又有供养率的考核压力，就只接受生活能够自理的供养人员，把生活不能自理的重度残疾人尤其是精神残疾人排除在外，甚至许多收费的养老院和服务机构也不愿意接受重度精神残疾人。实际上，重度精神残疾人是非常典型的需要实施分类救助的群体。
六是教育、就业救助与社会平均水平差距依然较大。2013年，学龄残疾儿童接受义务教育的比例为72.7%，虽比上年有所提升，但是仍有27.3%的学龄儿童没有上学，而全国非残疾学龄儿童基本上全部都接受了义务教育。非残疾学龄儿童的教育救助很大程度上就是钱和物的救助，而对于部分残疾儿童尤其是智力、精神、重度肢体等类别的残疾儿童，可能需要送教上门等更加有针对性的教育救助。就业方面，2013年度，城镇残疾人登记失业率为10.8%，是全国城镇登记失业率4.1%的2.5倍多，困难残疾人的就业救助问题，也还需要各级政府和社会给予更多的关注。
三、进一步加强残疾人社会救助工作的建议
为贯彻落实好《社会救助暂行办法》、《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》以及《小康意见》等政策文件，改变残疾人社会救助分散、不均衡、针对性不强的现状，逐步完善社会救助体系，真正保障和改善困难残疾人基本生活，促进残疾人平等参与和融合发展，实现残疾人与全国人民共奔小康，应加快出台加强残疾人社会救助工作的专项政策措施，并重点完善以下几个方面的工作。
一是织密残疾人最低生活保障安全网。将符合条件的残疾人家庭以及靠父母或兄弟姐妹供养的成年无业重度残疾人个人全部纳入最低生活保障范围，并适当提高低保家庭中残疾人的补助标准。对获得最低生活保障后生活仍有困难的残疾人，特别是重度残疾、一户多残、老残一体等特殊困难家庭，全面建立并落实“困难残疾人生活补贴”等必要措施给予生活保障。
二是改善特困残疾人照护条件。首先确保无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人或者法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的特困残疾人全部纳入供养，同时在提供基本生活条件的基础上，适当提高供养标准，并根据残疾人身心特点，提供适宜的康复护理和照料服务。有条件的地方积极开设残疾人尤其是智力、精神残疾人专业托养照护服务机构，不断改善残疾人养护条件，提高残疾人照护水平。对找不到监护人或亲属的流浪乞讨残疾人，应当给予妥善安置和持续供养。
三是提高残疾人医疗救助水平。地方各级人民政府有关部门要将困难残疾人和重度残疾人普遍纳入医疗救助范围，并对其参加城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗个人缴费部分给予持续补贴。对残疾人个人及其家庭难以承担的基本医疗自付费用、困难精神障碍患者不能通过基本医疗保险支付的医疗费用等，全部通过医疗救助给予解决。各地应根据经济社会发展情况和全国残疾人的实际医疗支出，不断提高残疾人医疗救助水平。
四是健全残疾人教育救助政策。对不能入学接受义务教育的残疾儿童，教育部门应通过送教上门等方式予以救助。对残疾人家庭子女就学及困难家庭成员中的残疾学生，通过采取减免费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工助学等措施实施教育救助。对残疾学生特殊学习用品、康复训练、住宿生交通费予以补贴；普通高校全日制本、专科在校生中残疾人家庭子女及家庭经济困难的残疾学生和中等职业学校在校残疾学生全部享有助学金。
五是优先保障城乡残疾人基本住房。将符合条件的残疾人纳入住房救助范围并给予优先救助。对符合住房保障条件的城镇残疾人家庭，优先配租公共租赁住房，并在楼层、户型选择等方面给予照顾。配租公共租赁住房的，可根据其经济条件，适当给予残疾人租金减免，配租公共租赁住房有困难的，应通过发放住房租赁补贴给予救助。优先为农村残疾人危房户实施危房改造，对农村残疾人无房户采取集体公租房、宅基地置换公租房等措施给予住房救助。
六是广泛开展残疾人就业救助。采取措施确保残疾人家庭至少有一人就业。各级党政机关、事业单位、国有企业应当带头履行法律责任优先录用残疾人。对从事辅助性就业、居家灵活就业等、且收入达不到当地最低工资标准的残疾人，应纳入就业救助范围，发放相应的就业补贴。通过税收优惠、社会保险补贴、岗位补贴、培训见习补贴等政策，鼓励企业吸纳就业困难残疾人。
七是优先解决残疾人临时性困难。地方各级人民政府对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病导致生活陷入困境、或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的残疾人家庭或个人，优先给予应急、过渡性救助，切实保障困难残疾人及其家庭的基本生活。
八是积极引导社会力量参与残疾人社会救助。各级政府和残联组织应该广泛动员社会组织、社会工作者和志愿者队伍等社会力量通过捐赠、设立助残项目、创办助残服务机构、提供助残志愿服务等方式，参与残疾人社会救助。努力将残疾人社会救助与“全国助残日”、“全国扶贫日”、“青年志愿者助残阳光行动”、“希望工程”、“扶贫志愿者行动计划”等相关主题活动相结合，引导各类企业事业单位和社会慈善组织设立残疾人慈善救助项目，鼓励和支持社会各界针对困难残疾人开展慈善救助行动。加快推进政府购买残疾人服务与残疾人社会救助的有效结合，健全社会力量参与残疾人社会救助的支持政策，对社会力量参与残疾人社会救助，按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。
（作者系中国残疾人事业发展研究会会长）
